07.10.2022 - Бюджет без правил: почему правительству все труднее планировать доходы и расходы

Проект нового российского бюджета отражает курс на стабильность — настолько, насколько она возможна в нынешних условиях. Однако риски одновременного сокращения доходов и роста расходов делают бюджетную политику ближайших лет особенно непредсказуемой, полагает главный экономист «Эксперт РА» Антон Табах

При обсуждении проекта федерального бюджета на 2023 год следует помнить, что проект и реальное исполнение бюджета в российской практике почти всегда существенно отличаются. Бюджет страны уже много лет является пусть и самой главной для правительства, но декларацией о намерениях — их исполнение слишком зависит от факторов, находящихся за пределами прогностических возможностей. Здесь и цена на нефть (относительно стабильной в пределах года она была разве что в 2012-2013 и 2016-2018 годах), и курс рубля. Если сверхдоходы от экспорта нефти и газа изымались в Фонд национального благосостояния (ФНБ), который использовался только в сложные моменты, то избыточные доходы от экспорта остальных товаров направлялись в бюджет и давали определенный люфт. Плюс к этому в течение года нередко возникали новые расходные обязательства: в 2014-2016 годах и в 2018-м — в связи с санкциями, в 2020 -2021 годах — для борьбы с пандемией, в 2022 году — из-за «спецоперации»* на Украине и нового санкционного витка.

За последние 10 лет только в 2013-м и 2019 году утвержденный бюджет и его фактическое исполнение не отличались радикально. Именно поэтому существенный пересмотр бюджета в середине года или осенью стали нормой.

Проект бюджета предназначен для разных аудиторий. Именно поэтому анализ документа не позволяет точно понять, как будут биться доходы и расходы, но показывает, какой хотелось бы Минфину и вообще финансовому блоку правительства видеть бюджетную политику. Макроэкономический прогноз, на основе которого делаются оценки экономической активности и инфляции, готовит Минэкономразвития. Адресатов тут много — это и другие ведомства (традиционное «денег нет, но вы держитесь»), региональные власти, покупатели ОФЗ (раньше были отечественные и зарубежные, сейчас — только отечественные), наконец, бизнес и граждане — в той части, где можно протрубить о социальной направленности тех или иных действий.

Федеральный бюджет очень инертен по самым разным причинам. В ресторанах сложные блюда редко делаются «с ножа», а запасы продуктов в холодильнике не возникают из ничего — бюджеты тоже готовятся из заготовок и на основе опыта. Очень многое зависит от того, как вели себя финансовые потоки в предыдущие полтора года перед внесением проекта бюджета в Думу, с поправкой на изменение обстоятельств. Основные силовые и социальные расходы бюджета и их индексация проводятся по определенной процедуре, трансферты регионам также довольно подробно описаны в законодательстве. Инвестиционные расходы чаще всего входят в многолетние программы — те же национальные проекты. Ведомствам проще всего предлагать расходы на основе предшествовавших с некоторой индексацией или, наоборот, сокращением, если так велели сверху — в этом году Минфин порекомендовал снизить расходы на 10%, но пока это тоже переговорная позиция.

Уровень неопределенности сейчас максимальный. Меняющиеся границы и продолжающаяся «спецоперация» требуют дополнительных расходов, причем прогнозировать их почти невозможно. С другой стороны, санкции лишают предсказуемости доходы экспортеров и импортеров, а начинающийся спад мировой экономики добавляет неопределенности с точки зрения мировых цен на экспортные товары и транспортных издержек. При этом еще не окончательно сформировались новые логистические цепочки и не до конца понятно, где в экономике «бутылочные горлышки», требующие расходов на их преодоление или обход. В таких условиях правительство и Минфин неизбежно «плывут по абрису» даже без традиционно неточных карт.

Основное внимание должно уделяться отличиям проекта на 2023 год и планов на 2024-2025 годы от действующего бюджета. Причем именно тем отличиям, которые имеют значение в этом году. Например, про новое бюджетное правило можно сказать, что оно:

сильно мягче и более гибкое, чем ранее действовавшее правило;

ФНБ в проекте выглядит прежде всего как источник расходов, а не как точка сбора сверхдоходов — вероятность, что они появятся и не будут потрачены, пока не очень велика;

инвестирование и закупки валюты важны для курсовой политики, но не столь критичны именно для бюджета на ближайшие пару лет.

А вот планы системно повысить НДПИ для газовиков и (при сохранении высоких экспортных цен) для угольщиков и химиков могут оказать очень большое влияние на исполнение бюджета здесь и сейчас. Конечно, если это непопулярное у бизнеса решение будет успешно реализовано. В таком случае не понадобятся внезапные отказы от выплаты дивидендов госкомпаний, которые в 2022 году очень дорого обошлись фондовому рынку. Перекроенные планы заимствований на фоне сохраняющегося закрытия рынка ОФЗ для иностранцев и заморозки активов «недружественных» инвесторов выглядят достаточно консервативно, но сильно зависят от процентной политики ЦБ. Остальные параметры пока обсуждать рано — и оборонные расходы (во многом засекреченные), и возможные будущие инвестиции, связанные с фактором новых территорий.

В итоге проект нового российского бюджета, как ни странно, отражает курс на стабильность — настолько, насколько она возможна в нынешних условиях, и такую, какой она видится Минфину. Однако риски одновременного провала по доходам, устойчивого повышения расходов и необходимости больше занимать или же брать в кубышке существенно выше, чем на предыдущих пиках — осенью 2014 года и в марте-апреле 2020-го, когда бюджетная политика внезапно, хотя и на короткое время, стала непредсказуемой.

Постоянный адрес материала - Бюджет без правил: почему правительству все труднее планировать доходы и расходы