08.12.2020 - Переселение народов: что не так с законом о комплексном развитии территорий

Вызвавший острые споры проект закона о комплексном развитии территорий, облегчающий процедуру изъятия жилья у собственников, направлен на решение реально существующей проблемы. Однако в процессе его доработки необходимо решить два принципиальных вопроса: как привлечь инвесторов для обновления жилищного фонда и как гарантировать жителям наиболее полную защиту, считает руководитель направления «Правовое развитие» Центра стратегических разработок Максим Бакшатов

17 ноября в первом чтении Госдума приняла законопроект о комплексном развитии территорий. Казалось бы, у него есть все предпосылки для успешного прохождения: и обоснованные мотивы, и ссылки на позитивные примеры иностранных правопорядков, и активное предварительное обсуждение, которое позволило нащупать компромиссы. Но нельзя не отметить, что в среде экспертов вопросы остаются как к текущей редакции законопроекта, так и к его концепции, опирающейся на авторитетные, но все же очевидным образом фрагментарные ссылки на иностранный опыт.

Проект дает возможность осуществить реновацию на всей территории России и для этого вносит изменения в градостроительный, жилищный и земельный кодексы. Вносимые правки унифицируют два существующих сегодня режима: комплексное устойчивое развитие и освоение застроенных и незастроенных территорий. Теперь новая качественная среда обитания для жителей аварийного и ветхого жилья будет создана на основании решения о комплексном развитии территории (далее — КРТ).

Мотив авторов законопроекта — обновление старого жилого фонда — нельзя не поддержать, особенно если учесть, что большая часть жилых построек в центрах городов действительно нуждается в капитальном ремонте и во многом уже не отвечает современным потребностям жителей в комфортной городской среде с транспортной доступностью, объектами инфраструктуры, зонами отдыха на природе и т. д. Остро стоит и другая проблема — неравномерное расселение жителей на городской территории, что негативно сказывается на транспортной инфраструктуре города и не позволяет равномерно распределить школы, больницы, детские сады и другие социально-культурные объекты.

За чей счет банкет

Перед разработчиками стояла задача достичь баланса интересов жителей и инвесторов (застройщиков). Осуществить столь масштабные проекты без инвестиций крайне трудно: либо это негативно скажется на и без того нагруженных бюджетах, либо приведет к переложению расходов по реновации на будущих жильцов (например, на участников долевого строительства). Но законопроект не отвечает на вопрос, откуда будут привлекаться инвестиции и из каких средств они будут возвращены. Упоминается лишь о возможности создания специализированных обществ, при наличии которых инвестору (застройщику) предоставляются льготы. В этой части проект мог бы быть дополнен схемой, описывающей процесс привлечения инвестиций на строительство и порядок их возврата. Это повысило бы привлекательность реализации проектов КРТ по сравнению с существующим регулированием, которая в текущей версии неочевидна. В таких условиях довольно непросто обосновать необходимость проведения реформы, поскольку содержательно все фактически остается как есть — формально меняются лишь правила игры.

Реформа подняла вопросы гарантий прав инвесторов. Договор о КРТ не является гражданско-правовым договором (это подтвердил Совет при президенте России по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства). Значит, инвестор не получает гарантий защиты своих прав, которые предоставляются сторонам гражданско-правовых договоров. Аналогичная логика и в отношении гарантий, предоставляемых частным партнерам по договорам о Государственно-частном партнерстве (ГЧП) — к договору КРТ неприменимы нормы о ГЧП. Это могло бы быть предусмотрено законопроектом, но предусмотрено не было. Заметим, что в Великобритании, к примеру, в рамках программы Private Finance 2 заключение договоров по правилам ГЧП активно используется для строительства объектов инфраструктуры, социально значимых объектов и обновления жилого фонда.

Статус инвестора ослабляет и тот факт, что заключение договора о КРТ возможно по результатам только аукциона, но не конкурса. Поэтому инвестор (застройщик) не может предложить наиболее благоприятный для жителей и города проект застройки, а должен конкурировать с другими участниками торгов только по ценовым характеристикам. Не решены и многие практические проблемы — например, освобождение от оплаты подключения к сетям. Экономические реалии подавляющего большинства городов России таковы, что маржа застройщиков незначительна, а стоимость земельного участка не покрывает расходы на снос здания, расселение его жильцов и возведение нового многоквартирного дома с объектами инфраструктуры. Поэтому реновация по нормам законопроекта окажется эффективной только в развитых и экономически успешных городах, таких как Москва и Санкт-Петербург.

Назад от достигнутого

Процедура реновации жилых и нежилых помещений не является для России чем-то новым. В арсенале есть и опыт реновации в Москве, и изъятие земельных участков и объектов недвижимости при проведении зимней Олимпиады в Сочи в 2014 году и ЧМ по футболу FIFA в 2018-м. Но авторы проекта выбрали свой путь — направленный в Госдуму текст в основе своей опирается на первоначальный текст гл. 5.1 Градостроительного кодекса.

Недостаток выбранного подхода хорошо видно на примере порядка внесения изменений в градостроительные документы. Этот порядок в случае с реновацией в Москве, зимней Олимпиадой в Сочи в 2014 году и ЧМ по футболу FIFA 2018-го был гораздо проще, чем тот, что предусмотрен проектом, где требуется внести изменения в документы по планировке территории, а затем привести в соответствие документы территориального планирования. Образовался и двойной контроль со стороны жителей, которые участвуют на стадии общественных и публичных слушаний при внесении изменений в документы по планировке территории, а также при проведении голосования о включении дома в программу реновации. Понятно, что такой порядок дополнительно защищает права и законные интересы жителей, но он не привлекателен для инвестора ввиду чрезмерной длительности процедуры.

Проект не учитывает и позитивный опыт изъятия земельных участков и объектов индивидуального строительства при проведении Олимпиады 2014 года. Он распространяет свое действие только на многоэтажное строительство, хотя часто даже в центрах городов имеются одноэтажные или двухэтажные здания, а также объекты индивидуального строительства. Представляется, что комплексное развитие городской территории без включения в нее объектов малоэтажного строительства в большинстве городов просто невозможно. Изъятие малоэтажного объекта экономически более выгодно для реализации проекта и наиболее отвечает интересам инвесторов.

Интересы жителей

Повторим, что главная цель реформы правил городской застройки — это все-таки улучшение жизни населения. Главное здесь — не навредить. Реформа должна быть пронизана идеей защиты субъективных прав и законных интересов граждан, потому что жители лишаются своего дома, привычных условий в виде школы, больницы, парков и садов. Обратимся к зарубежным аналогам. В качестве примера часто приводится схожий с КРТ институт в Германии — «меры градостроительного развития» (städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen). Однако там этот инструмент используется редко и рассматривается как исключительный, поскольку судебная практика устанавливает высокие требования к изъятию недвижимости.

Следует четко прописать возможные цели изъятия, которые служили бы ограничителем и которых в текущем варианте законопроекта, к сожалению, нет. Мы оказываемся в ситуации, когда не важно, что будет построено вместо многоквартирного жилого дома — другой многоквартирный дом, торговый центр, завод или здание государственного органа.

Такой подход — отсутствие абстрактных критериев самой необходимости комплексной реновации — для многих зарубежных правопорядков вообще не характерен. Например, в Великобритании изъятие возможно только для улучшения экономического благосостояния муниципалитета, для улучшения социального благополучия муниципалитета, для улучшения экологической обстановки в муниципалитете (ст. 226 Закона о городском и сельском планировании 1990 года). Никакие другие цели изъятие преследовать не может. Кроме того, во избежание всякого рода злоупотреблений решение о планировании, принятое на любом уровне, должно быть одобрено кабинетом министров.

В Германии также существенное значение имеет «достижение общественного интереса» в результате изъятия (абз. 1 §85 Строительного кодекса ФРГ (BauG)). Сам по себе факт наличия градостроительного плана, предусматривающего изъятие, не придает такому изъятию законность. Данный вывод поддерживается всеми германскими судами вплоть до Конституционного суда ФРГ. При этом в отличие от российского законопроекта германское право предоставляет собственнику, у которого изъяли имущество, право вернуть это имущество, если цель изъятия в разумный срок не будет достигнута (абз. 2 §87 BauG). В то же время германское право и допускает изъятие в пользу частного лица. С другой стороны, право США изъятие в пользу частных лиц без удовлетворения публичного интереса не допускает (см.: Hawaii Housing Authority v. Midkiff, 1984).

С другой стороны, в Южной Корее изъятие не ограничено целью и может быть осуществлено в пользу частного лица. Опыт показывает, что это приводит к существенным конфликтам с населением и нарушению их прав. Целевые ограничения изъятия установлены в таких странах, как Норвегия, Венгрия, Польша, Италия и Австрия.

Важное достижение законопроекта состоит в том, что жителям предоставляется альтернатива в виде (1) получения равнозначной квартиры по количеству комнат и площади; (2) получения равноценной квартиры исходя из ее рыночной стоимости; (3) предоставления денежной компенсации в виде рыночной стоимости изымаемой квартиры.

Однако в дополнение к этому целесообразно дополнить законопроект установкой максимального радиуса удаленности новой квартиры от прежнего места проживания жителя. Сейчас удаленность ограничивается только территорией населенного пункта или района, площадь которых может быть весьма значительной. Надо учесть и значительные расходы, которые переселенец будет вынужден понести в связи с переездом, а также урегулировать порядок возврата взносов на капитальный ремонт. Ключевой гарантией могло бы стать предоставление равнозначного и одновременно равноценного жилого помещения, однако в законопроекте этот вопрос не рассматривается. Кроме того, жители лишены возможности выбора между альтернативными равноценными жилыми помещениями.

Подходы к компенсации в зарубежных странах разнятся. Общим правилом является компенсация рыночной стоимости изымаемого объекта (Англия, Польша, Норвегия, общее правило США). Однако правопорядки часто исходят из того, что компенсация должна превышать рыночную стоимость объекта и включать в себя, например, процент в прибыли от реализации проекта (Южная Корея, пять штатов США). Тем более немыслимо, чтобы на жителей возлагались расходы по реновации, переезду и разнице в стоимости изымаемой и предоставляемой квартиры, если органы власти не могут предложить равнозначную и равноценную квартиру.

Остается без ответа вопрос, что делать в ситуации, когда лицо обладает несколькими земельными участками, часть из которых изымается, что нарушает функциональное единство земельных участков. Не учитывается и то, что изменение целевого назначения земельных участков может снизить рыночную стоимость соседних объектов недвижимости. Например, в английском праве выработан подход «до и после» (Before and after approach), при котором сравнивается рыночная стоимость близлежащих земельных участков до изъятия и после, а разница в виде снижения рыночной стоимости земельного участка возмещается собственнику. Ведь строительство технических объектов может негативно сказаться на рыночной цене земельных участков в районе.

Множество вопросов, которые правильнее было бы решать на федеральном уровне, отнесено проектом к компетенции субъектов. Среди них основания выведения домов из эксплуатации, порядок подсчета голосов. В числе таких вопросов и порядок определения круга голосующих лиц — это означает, что список тех, чей голос учитывается на общем собрании по вопросу включения дома в программу реновации, будет отличаться от субъекта к субъекту. Встает вопрос, насколько такое регулирование соответствует конституции.

Таким образом, в целом проект следует оценить положительно, так как он направлен на решение действительно существующей проблемы. Однако множество вопросов либо не нашли своего решения, либо предложенное регулирование неоднозначно. В рамках последующего обсуждения законопроекта необходимо решить два принципиальных вопроса: как привлечь инвесторов для обновления жилищного фонда и как гарантировать жителям наиболее полную защиту.

Постоянный адрес материала - Переселение народов: что не так с законом о комплексном развитии территорий